刘益东 周作宇 | 大学治理：一个整体性框架

点击蓝字 关注我们 设为星标更方便哦！

摘要: 从治理的经济学和政治学渊源出发，在整体上探讨了国外大学治理研究的代表性观点，发现其中组织的视角具有重要地位。在理论层面，运用“人及其思想”的研究范式，主要从理念、目标、结构和制度、机制、主体以及文化六个层面系统梳理了我国大学治理研究的代表性观点。在实践层面，概述了我国构建现代大学制度的政策框架。在此基础上，形成了一个关于大学治理研究的三维多层框架，其中，三维是指宏观、中观和微观三个研究维度,多层是指以文献和实践为基础形成的多层次分析结构。该框架有助于进一步深化以知识增长为目标的大学治理研究。

关键词：大学治理；理论渊源；主要观点；政策框架；三维多层框架　　

大学治理日益成为高等教育研究中的一个重要话题。但现有研究中存在一个深刻悖论：一方面，相关研究成果汗牛充栋，几乎涉及大学的各个主题；但另一方面，对什么是大学治理、为什么进行大学治理、如何进行大学治理改革等基础性理论和实践问题却少有清晰的概念框架和路线图。这一悖论与“治理”一词的理论渊源和实然表现有深刻的内在关联。从根源上梳理治理的理论渊源，考察其嫁接入大学的背景、特征和条件，梳理关于大学治理的理论框架，对于进一步推进我国大学治理研究的规范化，构建相对完整的大学治理理论具有重要价值。鉴此，本文试图从理论源头考察与“治理”相关的代表性理论，简要回顾国外大学治理研究的代表性观点，采用我国研究中“人及其思想”的文献研究路径，辅以对大学治理政策文本的梳理，整理目前大学治理研究的主要成果，尝试构建一个相对清晰的理论框架，为进一步深化相关研究做基础性工作。

一、大学治理的理论渊源与概念框架

（一）治理的理论渊源

“治理”一词的广泛运用肇始于公司治理研究，后对人文社会科学的诸多学科产生了广泛影响。其中受影响最大的是政治学，特别是在国际政治和全球治理领域。经过国际组织推动，治理日益成为全球性政治互动的主体话语，形成了一整套关于治理的理论体系。总体来看，经济学和政治学中的治理研究最具有代表性。但由于二者运用治理话语的情境完全不同，因而在对治理的界定和阐释上亦有诸多差异。鉴此，本文主要对这两个领域的治理研究做一个简要概述，尝试厘清大学治理的理论渊源。

1.公司治理

在所有权与经营权分离的背景下，委托-代理问题产生了公司治理问题，与之相关的主要有两套理论体系：一是委托-代理理论，二是管家理论。委托-代理理论的前设条件是委托人和代理人之间的信息不对称将带来代理问题，其所秉持的基本假设为“理性人”假设。一方面，委托人在聘用代理人过程中，并不能对代理人的信息做全面评估，也无法获得代理人的全部信息；另一方面，在代理人与委托人签订合同后，代理人可能不会达到预期的水平或者合同规定的水平，但代理人可能对其表现进行歪曲。据此，委托-代理理论认为，公司的治理结构应能够最大限度地减少委托人和代理人之间的目标错位，最大限度地降低代理成本，控制代理人的自利行为，并确保能获取有关于代理人行为的更准确的信息。公司的治理结构应加强控制和监督（如董事会），通过激励和惩罚相结合的手段，鼓励或强制代理人按照委托人的利益采取行动。管家理论采用完全相反的人性假设。管家理论认为，代理人想要成为优秀的管理者，其行事动机以集体利益最大化为准绳，并不倾向于从事自利行为。如果委托人相信代理人愿意以组织利益最大化为目标，而非以个人利益为目标，那么管理者就会拥有更多信任，治理结构就会反映出更少的监督和更多的授权，委托人就承担较少的代理成本。

随着治理概念在公司治理领域的发展和传播，公司治理逐渐成为一个跨学科的研究领域，形成了与公司的外部关系以及内部管理、经营、控制等相关的一系列理论，包括资源依赖理论、利益相关者理论和制度理论等。资源依赖理论主要从资源视角描述公司的外部控制，认为组织依靠其环境获得关键资源，组织受环境控制并且易受环境影响；利益相关者理论强调企业的利益相关者不仅限于委托代理关系，还有更广泛的内外部群体和中间群体；制度理论主要关注组织的合法性和同构问题。总之，公司治理是一个宽泛的研究领域，其内部有诸多关于治理的理论体系，但由于理论假设和观点的多元，公司治理本身并不存在一个所谓的“治理理论”，而是形成了一系列以治理问题为核心的理论集合。

2.政治学渊源

从历史上看，治理与统治交叉使用，并没有显著区别。但20世纪80年代后，传统公共机构与福利国家无力解决公共服务供给中的诸多问题，引发了“新公共管理运动”，市场在社会资源配置中的失效现象愈发引起人们的关注。人们认识到，仅靠市场和国家计划不可能实现社会资源的最佳配置。治理改革成为应对国家和市场失败的必然选择。在政治领域，关于治理的理论研究和实践探索在全球范围内兴起。

俞可平总结了五个关于治理的主流观点：强调权力和权威的多元；国家与社会之间，公共部门与私人部门之间的界线和责任模糊；在涉及集体行动的各个公共机构之间存在权力依赖；参与者形成一个自主网络；在公共管理中存在非政府性质的管理方法和技术，政府有责任对其进行引导和控制。据此，全球治理委员会指出，治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的过程。它既包括迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们认同的符合其利益的非正式制度。其基本特征包括：治理是一个过程而非规则和活动；治理过程的基础是协调而非控制；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是正式的制度，而是持续的互动。虽然治理可以弥补市场和政府在协调中的不足，但也存在治理失效的可能。1989年，世界银行第一次使用了治理危机的表述，以表达一种治理失效的状态，并提出了善治理念，指出善治应包括有效的公共服务体系、独立的司法体系、独立的公共审计体系、尊重人权、多元的制度结构和自由的媒体等要素。简言之，国际组织的善治话语对新公共管理和自由民主的倡导进行了整合。

通过梳理可以发现，诸多关于治理的观点中，少有统一认识，治理甚至被称为“一个可以指涉任何事物的毫无意义的时髦话语”。但在西方学界和国际组织的全球治理框架推动下，治理并不因其模糊性而失去市场，反而愈加成为全球风靡的政治话语，构成了一整套兼具国家特征的“治理理论”。

（二）大学治理研究的兴起与发展

治理话语也影响了高等教育的理论与实践。一个突出表现是，国外关于大学治理研究的成果颇丰，主要集中在三个层面：基层学术单位层面（微观）、高等教育组织场域和大学层面（中观）、高等教育系统层面（宏观）。在微观和中观层面，治理与高等教育管理大学的日常运作息息相关。在宏观层面，国家通过治理机制，试图确保其高等教育系统能够达到国家期望的目标。系统层面的高等教育治理涉及全球化带来的学术资本主义，导致全球范围内大学的意识形态和治理结构趋同。

正如治理在经济学和政治学中没有取得统一的认识一样，何谓高等教育治理也众说纷纭。如有仅强调权威和合法性规则的治理概念，也有略微复杂地强调程序、结构和过程的治理观点，还有指涉价值观的治理理念。但目前取得的共识是，大学治理包括内部治理和外部治理，大学的外部关系处于持续变化之中。马金森和康斯丁提出的治理概念颇具代表性。他们认为，治理关乎大学内部的价值决定、大学的决策和资源分配系统、大学的使命和目标、大学的权威和科层模式，关乎大学作为学术组织与政府、商业和社区的组织之间的关系。OECD给出了关于大学治理更全面的看法：在国家和组织层面，制定、执行和审查高等教育政策的结构、关系和过程。治理是一个复杂的网络，包括立法框架、组织特征以及它们如何与整个系统相联系，资金如何分配给组织，这些组织如何对其经费使用负责。除此之外，它还通过一些非正式的结构和关系来引导和影响治理行为。

从文献数量看，国外高等教育治理研究更多关注大学的外部治理。具体而言，更多关注系统层面治理和组织层面的外部治理。前者涉及高等教育的宏观外部环境，主要是作为组织场域的外部关系；后者涉及大学作为具体组织的外部关系。这一方面体现了公司治理领域的委托代理理论、利益相关者理论、资源依赖理论、制度理论等的基本假设；另一方面则深深根植于治理话语的全球意识形态情境，与新自由主义、新管理主义等具有内在联系。在内部治理的层面，组织研究颇成体系和规模，日渐成为内部治理研究的主导理论。从治理结构看，英美大学通行的治理结构主要有三个组成部分：一是主要由外部利益相关者构成的董事会或治理委员会；二是以校长为核心的行政系统；三是以教授为核心的教授委员会或学术委员会，多数研究在治理结构的权力配置层面展开微观研究。在治理的理念和实践层面，学术自治和学术自由源于欧洲中世纪大学传统，在情境变化中不断得以审视和讨论，也一直受到学者关注。

在国外大学治理研究中，组织的观点具有十分重要的地位。伯顿·克拉克是组织观点的重要推动者，其国家、市场和学术权威的三角协调图是高等教育治理国际比较研究的基本框架，对大学治理在宏观和中观的相关研究都产生了重要影响。帕金斯主编的《作为组织的大学》从中观角度探讨了美国大学的多元目标下所表征的不同的组织性质，指出并不存在一种统一的组织模式。组织观点中颇具代表性的包括：古典的学者社区模式、维克的松散耦合模式、科恩和马奇的有组织无政府和垃圾桶决策模式、明茨伯格的专业化科层模式、鲍德里奇等提出的政治模式。组织观点既构成了大学治理研究不可或缺的组成部分，彰显了大学治理研究区别于一般治理研究的特殊性；又在一定程度上引导了其他层面治理研究的走向。

虽然治理的相关理论在大学治理研究中得到了一定程度的运用，但由于治理问题本身的复杂性，任何单一的理论视角都不能提供完整的解释。因此，国外大学治理研究提出一种多元理论的方法，主张将不同的理论结合起来，以达到理论之间的互补效应。

二、中国大学治理：主要观点与政策框架

我国高等教育学界于20世纪末引入治理观点，并展开了相关研究。前期文献研究发现，在大学治理研究中，我国共被引频率较高的学者为张维迎、别敦荣、张应强、俞可平、王洪才、李福华等。其中，张维迎和俞可平不是高等教育研究者，分属经济学和政治学领域，这在一定程度上体现了治理的理论渊源。张维迎较早在其《大学的逻辑》一书中对大学治理进行了讨论，指出大学治理涉及一系列问题，如大学的制度安排、大学的控制权由谁掌控、教师队伍的选拔与激励等。俞可平作为治理理论的主要推手，形成了关于治理的一整套理论体系，主要是区别治理与统治，提出了治理的多层概念体系（其中有代表性的是俞可平的国家治理观，他指出国家治理包括三个要素：治理主体、治理机制和治理技术），概括了中国实现善治的特征，形成了测量中国善治程度的综合量表等。上述两位学者在高等教育学界产生了重大影响，我国关于大学治理的大多数研究，都能看到他们的理论烙印。在高等教育学科内，按照中国传统研究中“人及其思想”的研究理路，本文首先考查了这些共被引频次较高的学者关于大学治理的文献，而后根据以往的阅读和研究经验，进一步综合了相关学者的治理研究；以此为基础，尝试整理了中国大学治理研究的核心观点，分别从观念、目标、结构和制度、机制、主体以及文化等几个层面加以概述，借以窥探中国大学治理研究的“全貌”。

（一）中国大学治理的主要观点

1.理念层面的大学治理

理念层面的大学治理研究根植于大学理念的知识基础，认为大学治理的目标是构建知识共同体，使教师能充分享受知识探究的乐趣。从知识的逻辑出发，学者从事教学与研究需要思想自由和学术自由。为保障这些自由，就要求实施学术自治，甚至大学自治，并需要有相应的制度安排加以保障。这一逻辑的基本结论是，学术自由是大学的生命所在，自治是大学治理的本质特征[15]。理念层面指涉的治理现象是大学的“行政化”，其外部表现为政府对大学“管得过死”“官学一体”的制度安排以及高校主要领导的“向上负责制”[16]等；内部表现为高校行政压制学术的诸多现象。由此，学界提出有限政府的观念，主张推动国家、大学和学者对此的共识。

总体来看，理念层面的大学治理与大学的逻辑起点、大学的发展历史联系在一起，深受大学组织作为学者共同体和知识共同体的影响，力主大学的独立性和自主性。但由于大学首先是为执行特定社会任务而做的结构化安排，理念后于结构而存在，理念的运行就难免受限于具体的情境。因此，在具体情境中，大学究竟为何可以完全不受外部影响，如何避免资源、路径、制度和文化依赖，又如何取得历史与传统合法性之外的辩护还存在很大的讨论空间。现实中的治理案例也在彰显理念的缺憾：相较于美国大学而言，欧洲大学治理中教授的权力相对更大。但从大学的办学效果来看，欧洲大学的竞争力却普遍不如美国大学。

2.目标层面的大学治理

目标层面的大学治理指向大学治理的结果，如构建现代大学制度，实现大学善治，获得大学主体性等。这些目标与大学理念一脉相承，但总体上倾向于强调理念与实践的协调，强调实现理念的多元路径和理念的多种未来可能，并提供一些操作性方案。就目标而言，现代大学制度是一个发展性目标，具有指向未来、普适与多样的统一、不断发展变化、具有强大的社会适应性等特征。大学善治是大学治理的结果性目标，其理论来源是俞可平的善治理论。基于该理论，有学者提出了大学善治的基本表现：效率性、民主性、整体性和法制性。这种注重效率和整体的理论认知超越了传统的大学理念，将大学治理置身于资源有限和市场的环境中考察，对民主和法制的强调则催生了大学章程和教师参与大学治理的广泛讨论。大学主体性更多地是一个愿景性目标，强调大学主体性回归的重要价值，指出构建大学、市场和政府共建良性互动机制是治理的必由之路。

虽然不同的学者在描述大学治理的目标上采用了不同的概念来强调不同的方面，但这些概念始终围绕着善治这一核心话题，无不在强调大学和谐的内外部关系和大学的自主权均深深根植于大学的自治传统，并提出了相应的实践安排。在这个意义上，大学治理、现代大学制度、大学善治、大学主体性在多数情况下表征相似的意涵，几乎是表达大学治理目标的同义概念，但又因具体情境的不同而又有微观差异，尤其在对治理不同方面的强调上，各有侧重。学者们普遍认为，实现这些治理目标的基础，是在治理结构、制度安排、大学权力主体和组织文化等方面作出相应的治理改革。

3.结构和制度层面的大学治理

结构和制度层面的研究在中国大学治理研究中占有重要地位。有学者认为，大学治理就在于将理念转变为相应的结构和制度安排[23]。治理结构需要配合相应的制度安排，二者是相辅相成、不可分割的统一体。治理结构不同于组织结构（学部、院、系，机关部处等），多表征大学中各个权威顶点的部、局和委员会。我国大学的主要治理结构包括党委（常委）会、校长办公会、学术委员会（总体上的称谓，还可以细分为不同的委员会），其突出特征表现为党政结构是治理结构的核心，学术委员会发挥补充作用。由于学术治理结构在发挥其治理高等教育管理功能时不够充分，我国大量关于治理结构的研究都在探讨如何限制党政结构的治理影响，强调学术委员会的重要意义以及如何加强学术委员会在治理中的功用，“共同治理”是该类研究的主体话语。基于这些观点，学者们认为大学治理即为大学的制度体系，是具有特定目的的制度安排。这种理论认知和现有的国家治理实践的主体话语具有某种一致性（党的十八届三中全会提出的国家治理体系就是国家的制度体系，而国家治理能力，就是制度的执行能力。党的十九届四中全会对此进行了进一步的强调）。但我们需同时认识到，国家层面的治理是一个复杂的宏观问题，制度体系实质上是一个宏大框架，包括正式制度和非正式制度，二者的执行力依赖不同的规则体系和道德体系。将大学治理简单等同于大学的制度安排将忽视对治理有重大影响的其他要素，在治理改革思路上也容易陷入制度供给的思路而缺乏必要的反思。鉴此，有学者发展了这一观点，指出制度体系是大学治理的重要组成部分，大学治理还包括组织体系、运行体系和评价体系。

4.机制层面的大学治理

机制层面的大学治理研究的典型代表是关于大学治理与大学管理异同的研究。大学管理的概念远早于大学治理。就大学外部而言，管理和治理指涉不同的府学关系，核心是大学自主权的多寡，学者们在这一点上的认知基本是统一的。就大学内部而言，在治理与管理的关系上有一些不同的认识：一类观点认为大学治理和大学管理是两个交织在一起的不同的过程，主张管理与治理有不同的时间、规模和制度边界，认为大学必有管理，但不一定有治理，实施大学治理需要达到一定条件。另一类观点认为大学治理是大学管理的一部分，是后者的高级阶段，主体话语是从管理走向治理。但这种区分容易带来将大学管理与大学治理割裂的认识误区。

就府学关系层面而言，从治理的政治学渊源看，所谓“管理”，表达的意思更多是“统治”，而治理则指大学自主权更大的一种管理模式。在此意义上，统治和治理都是一种管理过程，管理和治理不是对立的。就大学的内部治理而言，管理一般是基于权力和职位，而治理则一般基于权威。权力和权威都是一种影响力，区别在于，前者是迫使个体服从的制度力量，更多是强制服从；而后者是因个体信服产生的服从，更多是自愿服从。但权威仅表达了治理合法性的一个来源。相较于管理与治理的异同，我们似乎更应关注基于权威的领导与基于权力的管理之间的关系。

总的来看，这些机制层面的研究尝试给大学治理划定一个组织边界，并为大学绘制了一个管理改革的目标框架。但就治理的理论渊源看，治理和管理本身不是对立的。治理是一个多元层级的概念系统，而管理则多指向系统中的组织层面，治理不能没有管理。但由于这种区分业已形成了“从管理走向治理”的主导话语，因而影响了一批学者对大学治理的理解。

5.主体层面的大学治理

主体层面的大学治理是结构层面大学治理的进一步细化。主体主要是权力主体。按照高校权力划分的理想类型，有学术权力、行政权力和政治权力（亦有学者强调社群组织的民主权力）。权力主体包括个体和群体。个体权力研究的核心是大学的书记、校长和教授；群体权力研究的核心是治理结构所表征的学术权力、行政权力和政治权力。关于书记、校长关系研究，主要有两种认识：一为横向分权，即分别确定书记和校长的决策领域；二为纵向分权，建立“决策-执行”机制，形成决策同心圆[33]。由于横向分权要求书记和校长必须合作，过于依赖二人的品格，容易导致权力制衡关系中的扯皮状态，因而纵向分权更符合治理的实际和我国的大学治理体制。群体权力的研究重点是学术权力和行政权力关系，主流思路是如何抑制行政权力而发展学术权力。目前更为全面的认识是关注大学的政治权力，强调权力的平衡、协调和制约是治理目标。无论是个体层面的权力协调，还是群体层面的权力配置，学者们大都强调卓越领导在大学治理中的重要作用。相较于书记，学者们倾向于认为校长是治理中的核心行动者，大学实现善治的重要标志是大学校长的职业化，有必要改革现有的大学校长遴选机制，增强校长的负责能力。相对而言，主体层面的研究是大学治理中讨论最为充分的一个部分。但遗憾的是，由于各种各样的原因，学界少有关于大学政治权力的精细研究。政治权力作为贯通大学内外部治理的重要表征，其重要意义显然尚未受到足够的重视。 

6.文化层面的大学治理

文化层面的大学治理涉及多个主题，大体上有两条主线。一条主线是组织文化以及大学治理的文化模型，另一条主线是中国特色现代大学治理中的文化传承与创新。但何谓文化尚没有统一的认识。就大学组织层面而言，文化是大学制度与人之间一切存在的总和，在更宽泛的框架下，则与中华文明、世界文明相联系。文化在治理中的重要性不言而喻。文化囊括了大学治理中的非正式制度要素以及大学治理的传统，成为大学治理不可或缺的组成部分。在这条脉络中，特别值得一提的是关于大学微观政治的研究，微观政治的视角对组织中的文化冲突做了系统的概述，指出大学治理需要从“常人逻辑”出发。这一理论认识在教师的情感层面补充了上述多个层面的大学治理观念，形成了较为完整的大学治理认知“地图”。

在中国特色现代大学治理层面，其基本假设是：大学治理需要充分注意大学治理的时空之维，尤其需要关注历史传统、国别差异、地缘政治等在治理体制、治理机制、治理技术等方面的影响。中国特色的大学治理具体表征包括：进一步坚持与完善党委领导下的校长负责制，构建协调的治理文化；大学治理应与国家重大战略需求相协同；大学治理应充分关注中国传统文化，尤其是将德治礼序与大学治理协同起来等。

总体而言，文化层面的大学治理研究中有许多深刻的理论洞见，具有极强的理论和实践价值。特别是其中关于中国特色的相关研究，是独特的理论创新。但其中也有一种趋势需要注意，即把过多的概念或问题集中在中国特色的框架之下，使得部分治理问题被“特色”话语遮蔽，在一定程度上影响了大学治理改革的进程。

7.总体述评

按照我国“人及其思想”的研究传统，我们尝试在理念、目标、结构和制度、机制、主体以及文化六个层面上大体梳理和评述了中国大学治理的主要观点，从中发现关于大学治理的研究非常广泛，几乎涉及大学的方方面面，但在一些问题上缺乏精细探讨。一个重要发现是，这些研究存在中国人文社科研究的普遍特征，即关于大学治理“是什么”及其理论分析的解释性研究较少，而关于其“应该是什么”的规范性研究则较多，倾向于基于某种价值取向而对治理采取特定的理解。此外，这些研究由于在总体上缺乏理论框架的指导和经验材料的支撑，而过分依赖逻辑和理念对治理进行比照，一些对治理的理解和建议难免有空中楼阁之嫌，对于构建中国特色的大学治理理论和改进治理实践意义不大。治理虽然对大学具有重大意义，但其本质上是一个中性词，无疑有其力所不逮的方面。当治理承载着大学的理念、目标、手段、结果、机制等诸多方面时，对于大学治理的过多期待在现实中难免导致因希望落空而带来的失落情绪。鉴此，下文将为开展大学治理的后续研究提供一个具有基础性意义的分层次的理论框架，一方面尝试综合国内外相关研究观点，另一方面则致力于帮助后续研究建立在以知识积累为目标的大学治理概念地图上。为了实现这一目标，我们首先要对既有治理观点形塑的中国大学治理政策框架做一个简要总结，在此基础上为推进关于治理的理论框架做实践准备。 

（二）中国大学治理的政策框架

我国大学治理的研究在一定程度上塑造了政策框架。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出了“完善中国特色现代大学制度”，其要目包括完善治理结构、完善党委领导下的校长负责制、探索教授治学、加强教职工代表大会在治理中的作用等。随后，教育部相继下发《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》等，这些政策文件描绘了现代大学制度建设在高校治理结构方面的整体框架。2014年，中共中央办公厅颁布《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下校长负责制的实施意见》，进一步将党委和校长的职能进行原则性划分，为处理二者的关系奠定了合法性基础；2015年，教育部下发《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变若干意见》，为府学关系改善提供了原则性框架；2017年，教育部、中央编办等五部委联合下发《关于深化高等教育领域简政放权 放管结合优化服务改革的若干意见》，进一步深化了政府简政放权的基本思路，也突出强调了高校在内部治理结构中注重进一步加强党的领导、完善民主管理和学术治理等。这一系列政策安排，较为完整地架构了中国大学治理的政策框架，这些政策安排的最终目标，都依归于建设中国特色现代大学制度这一中心目标。具体而言，在宏观的府学关系层面，围绕落实简政放权这条主线，着力提高高校自主权；在中观的组织层面，强调落实章程建设、完善治理结构、突出党的领导、学术委员会建设等；在微观的治理技术层面，要求在高校治理的职称评审、经费安排、民主监督等方面有更为完善的制度安排。但从经验层面判断，政策的执行情况似乎并不是特别理想，基于实践的调查研究和专注政策执行效果的评估研究也相对较少。

三、大学治理的三维多层框架

大学治理的重要性不言而喻。无论是相关理论的发展还是政策框架的形成，都体现着治理中的变革常态。但正如前文指出的，关于大学治理是什么实质上并没有形成共识，而是在不同的层面上有不同的表征。这与治理的理论渊源有内在的关系，也与治理作为一种主流改革话语有必然联系，想要形成一个“大学治理是什么”的理论共识的难度可想而知。但我们可以采取一种描述性的思路，以期形成一个大学治理的概念框架。该框架需要综合治理的理论来源、国内外大学治理的主要观点以及治理中的多元理论基础等诸多要素。首先，大学治理的理论渊源为研究大学治理问题提供了丰富的理论基础，无论是公司治理还是政治学中的治理研究，都在不同情境、不同假设、不同重点上提供了具有解释力的理论体系，这是建构大学治理理论框架的基础；其次，国外大学治理研究为大学治理建构了全球化框架和可供参考比照的大学组织模型，并在研究方法上给予了诸多可供借鉴的思路和工具；第三，我国大学治理的主要观点描绘了一个关于大学治理的层次框架，为观察和分析大学治理奠定了基础。综合考虑这三个方面，我们尝试建构了一个关于大学治理的三维多层框架（如图1所示）。三维指的是宏观（全球背景、政府、社会和市场）、中观（高等教育的组织场域、作为组织的大学）、微观（大学中的学部/院/系等基层学术组织、具体的治理技术、组织中的人）三个维度。多个层次包括：理念、目标、结构、制度、机制、主体、技术、文化等。这些层次的确定，一是基于我国大学治理的主要观点，二是综合了国外大学治理研究和治理理论渊源的必要组成（如对治理技术的强调）。它之所以是多层，是因为随着具体情境的变化，相关层次还将出现相应变化。三个维度和多个层次之间是一种交互关系，需要在具体的情境中加以判定。这个三维多层框架的基础是治理的多元理论基础，要在具体情境下采用不同的理论视角加以检视，并需要对相关的理论视角加以综合。

该框架对于系统认知大学治理具有一定理论意义，并有望对后续相关研究提供一个在理论视角、研究方法和研究领域选择上的治理“地图”。具体而言，首先，该框架提供了一个大学治理的多元理论基础，有助于拓展关于治理的理论认识，从治理的理论根源上挖掘相关理论基础，为解读和分析大学治理中的诸多现象提供了多元的理论视角，拓展了讨论空间。其次，该框架划定了大学治理的分限于篇幅，本文没有对每个理论都作出介绍和说明。相关探讨可参见参考文献[6]中的第2、3、10章。此外，还可参考《大学治理：国外研究动态及其启示》一文中对相关理论的概述性总结。析维度和着眼层次，提供了一个相对系统的参考框架。在不同的维度和层面讨论治理问题必然有不同的结论。正因如此，政治在治理中就愈加重要。无论是全球化层面的全球政治，还是国家治理层面的政党政治，抑或组织内部的微观政治，都需要加以重视。针对不同的治理现象，有时需要不同的主体从细节中解放出来，从而看到更大的治理蓝图，有时则需要他们关注于十分具体的治理技术。这种选择基于具体问题在该框架中的位置。它或可帮助研究者和管理者确定相关治理问题的内容和边界，并有助于形成跨维度和跨层次的治理思维，避免对治理现象的跨层级误判，从而构建关于大学治理的系统观。第三，该框架对未来开展大学治理研究以及大学治理实践有一定意义。一方面，它有望帮助研究者确定研究问题和研究方法，聚焦于具体的治理现象，开展基于知识积累的学术研究；另一方面，管理者可通过该框架建构基于本校情境的大学善治坐标，通过纵横比较的方式，审视本校的治理效果和治理质量，为治理改革提供未来方向。

四、结语

全文从纵横两条线索对国内外的大学治理研究作了一个总体概述。纵向上，一方面从历史线索出发，考察了大学治理的理论渊源；另一方面从宏观到微观，构建了一个三维图。横向上，主要通过对组织研究和中国大学治理研究的观点的概述，编织了一个多层的分析体系。全文纵横交织，构建了一个关于大学治理的三维多层框架,试图为构建以知识增长为基础的大学治理研究做基础性工作，并在理论和实践方面提供一些可能的便利。但由于治理概念的复杂性以及“人及其思想”范式的内在局限，文章也难免存在挂一漏万的不足。在一个变革时代，并不存在一成不变的治理原理、依据、方法和技术。大学治理的三维多层框架的基础首先是开放的、权变的、成长型的治理观。研究者只有将该框架置身于一个开放的制度环境和心理环境中加以审视和反思，才不至于被框架本身禁锢了思想和行动。

作者：刘益东、周作宇

作者简介：刘益东（1990-），男，内蒙古鄂尔多斯人，教育学博士，国家教育行政学院学校管理教研部助理研究员，主要从事高等教育管理研究；北京，102617。周作宇，北京师范大学副校长、教育学部教授；北京。

（原文载于《大学教育科学》2020年第3期 64——72）

大学教育科学

● 扫码关注我们

CSSCI来源期刊

全国核心期刊（北大核心）

AMI综合评价（A刊）核心期刊

人大复印资料重要转载来源期刊

点个在看分享吧